2

Существуют две основные формы политико-территориального устройства современных государств: унитарная и федеративная. Обе формы переживают ныне существенные изменения в развитии внутригосударственных отношений и управленческих процессов. В структуре, функционировании, традициях государственной службы могут быть прослежены определенные различия вдоль линии разделения государств (с точки зрения организации публичной власти и управления) на федеративные и унитарные, а последних – на централизованные, относительно децентрализованные и децентрализованные. Рассмотрим существующие в этом плане отличия на примере сопоставления госслужбы Франции, Великобритании, США и ФРГ.

Французское государство представляет эталон развитой и глубоко укорененной бюрократической системы, корни которой уходят во времена абсолютизма. При создании единой централизованной административной системы во Франции в качестве эталона использовался опыт Римской империи. Великая французская революция 1879 г. дала новый толчок развитию централистских начал. Наполеон довел эту тенденцию до предела. Местное управление было подчинено министрам. Страну разделили на департаменты, которые возглавляли назначенные из центра префекты. Во главе коммунальных округов поставили субпрефектов. Возрастает престиж чиновников как представителей центральной – сильной и хорошо вооруженной власти. Лишь к концу 19 в. абсолютному доминированию центра были поставлены пределы. Но общий вектор на централизацию, как и соответствующие традиции, сохранились до нынешних времен.

Суть французской государственной службы – закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству. Конституция 1958 г. отразила классические для Франции взгляды Ш. Де Голля, считавшего полностью подконтрольное президенту и правительству чиновничество одной из важнейших основ Пятой Республики. Направленность организации французской госслужбы – иерархичность и подчиненность чиновничества политической власти.

Время накладывает свой отпечаток и на французскую госслужбу. Децентрализация касается и принципов госуправления, функционирования чиновничества, которое, конечно не является простым и бессловесным исполнителем указаний «сверху». Сегодня на практике превалирует не пассивное подчинение, а принцип «разумного управления», согласно которому за госслужащим признается право на предоставление начальнику своих замечаний до исполнения приказа и в случае его согласия определенные возможности маневра в исполнении приказа. Субординация сочетается с автономией чиновника. Субординация преобладает в отношениях внутри административного корпуса, автономия – во внешних отношениях исполнительной власти с другими ее ветвями и гражданами.

В Великобритании, в отличие от Франции, исторически сложившаяся система государственного управления создавала несравнимо меньше возможностей для центральной администрации. Все практические вопросы решались на уровне местного управления. Английская система управления воплощала в себе альтернативу иерархической, управляемой из единого центра бюрократии французского образца. Такой «антикомандный» характер системы – следствие господства Обычного права, т. е. соблюдения законности не на базе единых кодексов, не «сверху вниз», а «снизу», т. е. на основе прецедентов – индивидуальных судебных решений по конкретным делам и искам. В Великобритании господствует прагматическая культура управления: общие положения не навязываются сверху, но являются производными от серии индивидуальных решений. Эта культура не благоприятствует развитию бюрократии. Бюрократия склонна быть менее жесткой и безличной в индуктивной культуре, чем в более дедуктивной – французской. Концепция индивидуальности и индивидуальных прав делает работу бюрократа более трудной и заставляет его уделять больше внимания специфике каждого дела.

Индустриальная революция XIX в. потребовала от британской системы управления изменений. С середины века началось формирование профессиональной гражданской службы на основе организационного упорядочения, комплектования на основе конкурсного отбора и т. д. В то же время британская служба не страдает избытком демократизма, она достаточно закрыта. Граждане Великобритании психологически готовы быть «управляемыми». Сильны позиции «фабианского социализма» в сознании людей. Поэтому статус английских бюрократов в общественном мнении выше, чем у их американских коллег, но ниже, чем у французских чиновников. В целом к ним относятся с уважением, но не без доли скепсиса. Английская бюрократия – одна из наименее коррумпированных в мире. Изменения последних десятилетий – меньше закрытости, больше демократичности. При этом в британской госслужбе сохраняются черты закрытого клуба. Она далека еще от идеалов «прозрачности». Английский чиновник меньше связан законами и имеет большую свободу усмотрения при принятии решений, чем большинство его коллег из других стран. В аппарате господствует, в целом, дух кооперации, сотрудничества, а не жесткой конкуренции.

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 7

Среди европейских стран с федеральным типом административно – государственного управления наиболее влиятельной является Германия, госслужба которой длительное время испытывала воздействие административной культуры Пруссии – работоспособность, трудолюбие, неприятие демократических принципов управления. Крах гитлеровской Германии значительно изменил дух и структуры боннской бюрократии. Современные германские госслужащие, безусловно, привержены духу демократии, иной стала их роль в политической жизни страны. Ведущая роль партий в политическом процессе Германии оказывает серьезное влияние на развитие системы государственного управления, государственные служащие давно не претендуют на «независимость» и «надпартийность», что было характерно для периода Веймарской республики. В стране утвердилась система партийного «патронажа», наличие членов партии на государственной службе рассматривается как гарантия лояльности бюрократии к политическому режиму.

Для современной Германии характерно тесное взаимопроникновение политической и административной сфер. Это нашло отражение и в законе о государственной службе, согласно которому чиновники имеют право участвовать в деятельности политических партий и добиваться парламентской карьеры. В Германии сегодня нет понятия «государственная служба». Там говорят о «публичной службе», которая понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. Данное понятие охватывает не только чиновников, но также служащих и рабочих государственного сектора. При этом чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, наделенных особым правовым и политическим статусом. Особую группу составляют политические чиновники. Этот институт сложился в Германии еще в конце XIX в. Смысл его заключается в том, что вместе с правительством или отдельным министром приходят и уходят его наиболее близкие сотрудники. Они, как и все прочие чиновники, обладают правом пожизненного найма, однако, могут быть временно переведены на пенсию в случае смены политических установок в деятельности администрации.

Несмотря на послевоенные изменения в соотношении политических и административных аспектов деятельности госслужбы ФРГ, германский чиновник традиционно рассматривается как слуга, представитель всего государства, его идеи. Находясь под партийным патронажем, чиновник служит всему народу, а не отдельной партии. Поэтому германская государственная служба – важный фактор единства и сплоченности федеративного государства. Характеристиками карьерной госслужбы в ФРГ являются однообразие, единство, социальный престиж и кастовое сознание. Карьера, специальное образование, достойное содержание, щедрые пенсии и т. д. лежат в основе организации госслужбы. Некоторые из этих элементов прописаны в федеральных законах, другие – в рамочных установлениях, третьи – в земельном законодательстве. Но, во всяком случае, германская госслужба единообразна на всех уровнях управления и во всех частях страны. Условия найма, образовательный уровень, срок службы, размер жалованья, защита прав – все это почти не варьируется. Подобная однородность способствует стандартизации отношений и процедур, облегчает коммуникацию в среде бюрократии, которая говорит на одном и том же языке, служит единому государству.

История американской государственной службы заметно отличается от европейской. Она – детище американской политической системы и американского общества с его спецификой. В США процесс становления системы государственного управления протекал очень неравномерно. Вплоть до начала масштабной индустриализации и победы Севера над сепаратистами Юга в гражданской войне, на значительной территории страны штаты были чуть ли не единственными органами государственной власти. Это привело к возникновению крепких традиций штатного самоуправления. Основой американского федерализма является тот факт, что штаты предшествовали образованию федерации. Длительное время после образования США каждый штат рассматривался как государственная единица. В американском политическом менталитете исторически сложился устойчивый стереотип недоверия ко всякому правительству, особенно центральному, и к его агентам – аппарату исполнительной власти.

Однако экономическое развитие конца XIX – начала XX в. не могло не оказать влияния на эволюцию сильно децентрализованной госслужбы. Крупный капитал, не заинтересованный более в сохранении искусственного дробления национального рынка, выступал как сторонник интеграционных процессов. Великая депрессия 1929-1932 гг. со всей остротой поставила вопрос о мобилизации средств государственного регулирования. Стало очевидно, что только федеральный уровень власти способен смягчить последствия кризиса. После внесения соответствующей поправки в конституцию, Вашингтон получил значительно более мощные полномочия в сфере налогообложения, распространил свою деятельность на социальные программы. Закономерным результатом такой политики стал дальнейший рост влияния федеральной администрации. США превратились в огромное могущественное государство с мощной правительственной машиной. В последние десятилетия XX в. администрация штатов и местные власти стали все чаще жаловаться на то, что федеральные программы не учитывают местных потребностей. В ответ на эту проблему родилась концепция «нового федерализ

Комаровский В. С. Государственная Служба и СМИ. – Воронеж. Издательство ВГУ, 2003. С. 8

ма», возвращения части административной власти и контроля штатам. Приверженцы «нового федерализма» доказывали, что штаты превратились в административные придатки центрального правительства, требовали передачи многих административных функций (проблемы бедности, упадка городов, загрязнения окружающей среды и проч. ) правительствам штатов и органам местного самоуправления. Наибольшее развитие идей «нового федерализма» связано с деятельностью президента Р. Рейгана, чья программа была построена на критике т. н. «большого правительства», обещании сократить федеральный чиновничий аппарат. В этом сказалась по-прежнему живущая в умах американцев подозрительность по отношению к федеральному центру и его чиновникам.

В США под федеральным государственным служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации. Помимо федеральной, существует государственная служба отдельных штатов и аппарат управления органов местного самоуправления. В основу организации федеральной государственной службы положено деление служащих на две категории – «конкурсную» и «патронажную». Связано это с тем, что бюрократия в США возникла позже демократии. Бюрократия постепенно и с большим трудом приживалась в обществе с глубоко укоренившейся демократической культурой, искала пути выживания и вынуждена была приноравливаться к политической конъюнктуре. Особенно явно это проявилось в 1829 г., когда президент Э. Джексон ввел в систему назначений служащих принцип «добыча – победителю». Удар по этой системе был нанесен в 1883 г. с принятием Закона Пендлтона, позволившего воплотить в жизнь принцип квалификационных экзаменов и ввести единую систему должностей и окладов. Серьезный вклад в совершенствование системы администрации был сделан В. Вильсоном, который во многом предвосхитил предложенные М. Вебером принципы рациональной организации госслужбы. В вопросе об отделении политики от управления Вильсон был гораздо реалистичнее Вебера: он говорил, что трудно провести между ними демаркационную линию и настаивал лишь на большей профессионализации чиновничества.

Ведущая тенденция последних десятилетий – «реполитизация» госслужбы. Абсолютное число должностей, заменяемых по принципу политических назначений, растет и при демократических президентах, и при республиканских. В целом в США усиливается понимание того, что традиционное противопоставление политиков и администраторов является нормативистским, устаревшим и «наивным». Оптимум состоит в сочетании у администраторов политической «отзывчивости», что на практике должно означать добросовестной и эффективное выполнение ими политических установок избранного президента.

Предыдущий | Оглавление | Следующий