Главная

Предыдущая статья | Статьи | Следующая статья

Л.А. Нудненко,

кандидат юридических наук, доцент

НЕПОСРЕДСТВЕННАЯ ДЕМОКРАТИЯ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ — ИНСТИТУТ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА РОССИИ

Конституция Российской Федерации провозглашает: «Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч. 1 ст. 3). Демократия как основа конституционного строя предполагает осуществление народом своей власти непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации).

Непосредственная демократия в системе местного самоуправления представляет собой прямое участие граждан в обсуждении, выработке и принятии решений по вопросам местного значения, а также в контроле за проведением этих решений в жизнь.

Каково соотношение непосредственной демократии и местного самоуправления? По мнению В.Ц. Кирова, самоуправление должно интерпретироваться в контексте свободы и демократии. Тенденция к самоуправлению в современных обществах выражена в принципах народного суверенитета и правилах большинства, являющихся основополагающими началами демократического принятия решений, демократического правления[1]. Значимость непосредственной демократии для системы местного самоуправления определяется и тем, что «сообществу, состоящему из нескольких сотен или нескольких тысяч человек, организоваться на базе прямого участия гораздо легче, чем стране, в которой живут несколько миллионов жителей, или империи, где их сотни миллионов»[2].

В организации местного самоуправления наиболее ярко выражается идея приближения власти к народу. «Народ является источником власти в обществе, — писал А. де Токвиль, — однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть»[3].

Сопоставление понятий непосредственной демократии и местного самоуправления позволяет выявить общие черты, характеризующие единство природы таких общественных явлений, как непосредственная демократия и самоуправление, и определить их различия.

16

Единство непосредственной демократии и самоуправления видится в том, что оба института — разновидности народовластия, предполагающие участие граждан в обсуждении, принятии решений по вопросам местного значения. У них общая цель, состоящая в постепенном переходе к более широкому и эффективному участию граждан в самоуправлении.

Различие непосредственной демократии и местного самоуправления заключается в том, что самоуправление — это прежде всего свойство (качество) местного сообщества решать вопросы местного значения. Оно реализуется «как через выборные органы, образуемые в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'' от 28 августа 1995 г., с уставами муниципальных образований, так и через другие органы, создаваемые на основании уставов муниципальных образований, через территориальное общественное самоуправление и институты непосредственной демократии. Следовательно, непосредственная демократия выступает частью организационного механизма, который обеспечивает реализацию этого свойства, заключающее в себе систему форм и способов прямого участия граждан в местном самоуправлении. Иными словами, местное самоуправление и непосредственная демократия соотносятся как свойство и формы его реализации. Местное самоуправление, представляя собой органическое соединение представительной и непосредственной демократии, шире по формам, возможностям осуществления, чем непосредственная демократия.

Непосредственную демократию можно представить в виде системы, имеющей три уровня: базовые ценности, составляющие содержание, суть непосредственной демократии; механизм реализации и достижения ценностей демократии; конституционно-правовые институты и нормы, через которые упомянутые выше ценности получают непосредственное обоснование, закрепление и определяющее юридическое значение.

Содержание непосредственной демократии как подсистемы более общей системы — демократии — составляет совокупность нравственных, политических, правовых ценностей. Авторы, придерживающиеся различных концепций и определяющие демократию как форму государства, политический режим, политическую идеологию, политический процесс, политическое движение, вместе с тем в качестве основополагающих ценностей демократии во всех этих значениях называют обычно власть большинства при уважении прав меньшинства, свободу и политические права личности, равенство индивидов, уважение к правам человека со стороны государства. Эти нравственные и политические ценности получили правовое закрепление в конституциях современных демократических государств и международное признание.

Непосредственная демократия как система ценностей реализует посредством основ конституционного строя, действующих в системе местного самоуправления, — выборности, плюрализма, верховенства пра-

17

вового закона и прежде всего конституции. Перечень данных институтов позволяет увидеть, что непосредственная демократия осуществляется в основном не бюрократическими, не насильственными, не давящими на человека способами, а теми, которые «повернуты лицом к человеку». Итак, непосредственная демократия как механизм управления представляет собой совокупность институтов, процедур выработки решений, обеспечивающих функционирование всей системы местного самоуправления в соответствии с ценностями демократии, создающих возможность учета мнения местного сообщества по вопросам местной жизни.

Непосредственную демократию можно рассматривать в объективном и субъективном смыслах.

В системе местного самоуправления непосредственную демократию в объективном смысле характеризует совокупность правовых норм, составляющих генеральный институт конституционного права Российской Федерации и регулирующих формы прямого волеизъявления членов местного сообщества при осуществлении местного самоуправления.

Непосредственная демократия в субъективном смысле — это право гражданина путем прямого волеизъявления принимать участие в осуществлении местного самоуправления. Право на участие в местном самоуправлении посредством прямого волеизъявления членов местного сообщества реализуется через группу муниципальных прав публичного характера. «Для деятельности гражданина в публично-правовой сфере характерно осуществление прав и свобод путем самореализации через публичные институты. В отличие от норм частного права, предоставляющих гражданину возможность самому реализовать свое право в допускаемых легальных формах, здесь всегда возникают двусторонние отношения. Одной стороной всегда выступает субъект властных отношений, на которого законом возложена обязанность содействовать осуществлению прав, свобод граждан и быть гарантом»[4].

Между непосредственной демократией в объективном смысле и непосредственной демократией в субъективном смысле существует тесная взаимосвязь, органическая зависимость и взаимодействие. Поэтому можно говорить о двух сторонах одного социально-правового явления (объективной и субъективной), вне взаимодействия которых не может существовать и воплощаться в жизнь прямое волеизъявление членов местного сообщества при решении вопросов местного значения. Непосредственная демократия как социально-правовое явление предполагает наличие не только юридических норм, содержащихся в законодательстве и других источниках, но и субъективных прав физических и юридических лиц, их правомочий. Вне субъективных прав участников непосредственной демократии на местном уровне нет реализации общих норм, составляющих непосредственную демократию в объективном смысле.

18

Правовые нормы, образующие институты непосредственной демократии, можно подразделить на определенные виды. В науке отечественного конституционного права имеется классификация правовых норм, которые чаще всего используются в рамках публичного права[5]. Поскольку непосредственная демократия в объективном смысле является частью публичного права , то эта классификация применима и для норм, составляющих институты такой демократии.

1. Нормы-определения. Они существуют в пределах тематических статей и создаются посредством закрепления нормативного значения понятий в правовых актах, как правило, федерального или регионального (республиканского) уровней. Например, ст. 2 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г.[6] содержит определения терминов, используемых в данном Федеральном законе.

2. Нормы-принципы, регламентирующие исходные начала организации и деятельности субъектов непосредственной демократии. К ним относится ст. 3 Федерального закона от 19 сентября 1997 г., провозглашающая принципы всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

3. Нормы-цели, определяющие ориентиры дальнейшей нормативной регламентации прямого волеизъявления членов местного сообщества по вопросам местного самоуправления.

4. Нормы-запреты, констатирующие недопустимость с правовой точки зрения определенных действий. Так, п. 3 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. закрепляет, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления[7].

5. Компетенционные нормы, очерчивающие легальные пределы деятельности субъектов прямого волеизъявления членов местного сообщества в системе местного самоуправления. Такова ст. 24 Федерального закона от 19 сентября 1997 г., определяющая статус членов избирательных комиссий, комиссий референдума.

6. Нормы-санкции, устанавливающие формы и пределы ответственности субъектов правоотношений в сфере непосредственной демократии на местном уровне. К числу данных норм представляется возможным отнести ст. 64 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. предусматри-

19

вающую основания для отмены регистрации кандидата, для отмены решения избирательной комиссии, комиссии референдума об итогах голосования по результатам выборов, референдума.

7. Императивные нормы, требующие точного соблюдения установленных ими предписаний и не допускающих отклонения от них. Именно такой является норма п. 2 ст. 26 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., устанавливающая обязанность органов местного самоуправления дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца.

8. Нормы-расчеты, определяющие количественные показатели, характеризующие конкретные формы проявления прямого волеизъявления членов местного сообщества по вопросам местного значения. Примером нормы-расчета служит п. 5 ст. 63 Кодекса Алтайского края «О выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц» от 5 ноября 1999 г., закрепляющая положение о том, что предельная сумма всех расходов кандидата, зарегистрированного кандидата, стороны по проведению голосования за счет средств избирательного, специального фонда не может превышать минимального размера оплаты труда, установленного федеральным законом на день официального опубликования (обнародования) решения о назначении выборов, на день регистрации инициативной группы, более чем в 5000 раз при выборах либо отзыве выборных должностных лиц местного самоуправления с числом зарегистрированных избирателей в муниципальном образовании более 150 тыс. человек.

Предметом непосредственной демократии в объективном смысле являются отношения, возникающие в связи с прямым волеизъявлением граждан по поводу решения вопросов местного значения в системе местного самоуправления.

Правоотношения, составляющие предмет институтов непосредственной демократии, можно рассматривать в широком и узком смысле, выделив два их вида по отношению к юридическим нормам. «Под правоотношением в широком смысле понимается объективно возникающая до закона особая форма социального взаимодействия, участники которого обладают взаимными, корреспондирующими правами и обязанностями и реализуют их в целях удовлетворения своих потребностей и интересов в особом порядке, не запрещенном государством. Под правоотношением в узком смысле слова понимается разновидность социального отношения, урегулированного юридической нормой, участники которого обладают взаимными, корреспондирующими правами и обязанностями и реализуют их в целях удовлетворения своих потребностей и интересов в особом порядке, гарантированном и охраняемом государством в лице его орга-

20

нов. Иными словами, под правоотношением этого вида понимается юридическая норма в действии[8].

Правоотношения в широком смысле слова составляют основу фактических институтов непосредственной демократии. Они, как уже отмечалось, возникают до закона, «служат источником юридических норм, т.е. формируют общественную, а значит, и государственную волю»[9]. Правоотношения в узком смысле слова, возникающие на основе юридических норм, реализуют государственную волю (акты Российской Федерации и ее субъектов) или общественную волю (акты органов местного самоуправления), носят общий (безличный) характер, гарантируются и охраняются государством. Они составляют основу юридических институтов непосредственной демократии.

Виды правоотношений, возникающих на основе норм, которые составляют непосредственную демократию в объективном смысле, можно выделить с учетом оснований классификации.

В зависимости от предмета правового регулирования они подразделяются на отношения в сфере проведения: местных выборов, местного референдума; собраний (сходов) граждан; собраний и публичных манифестаций; отчетов и досрочного отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; обращений граждан в государственные органы и органы местного самоуправления; петиций, народной правотворческой инициативы.

По характеру норм, регулирующих отношения в сфере прямого волеизъявления граждан, они делятся на материально-правовые и процессуальные. Материальные правоотношения возникают на основе норм материального права. В них реализуется содержание прав и обязанностей. Процессуальные правоотношения порождаются процессуальными нормами и предусматривают процедуру реализации прав и обязанностей субъектов.

Отношения, составляющие предмет непосредственной демократии в объективном смысле, могут быть общими и конкретными. В основе общих правоотношений лежат конституционные к иные нормы, определяющие муниципальные права и свободы членов местного сообщества. Они представляют собой правовое состояние. Конкретные правоотношения возникают при реализации определенных муниципальных прав и свобод членов местного сообщества.

Для содержания правоотношений, образующих предмет непосредственной демократии в объективном смысле, характерны определенные особенности.

21

Прежде всего это публичный характер таких отношений. Ярким примером могут служить отношения, возникающие в процессе местных выборов, местного референдума, проведения публичных манифестаций.

Кроме того, отношения, составляющие предмет непосредственной демократии в объективном смысле, по своей природе двусторонние. И одной стороной всегда выступает субъект властных полномочий, на которого законом возложена обязанность содействовать осуществлению прав, свобод граждан и быть их гарантом. Непререкаем конституционный императив: «Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции Российской Федерации). «Они (права и свободы человека и гражданина. —Л. Я.) определяют... деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18).

Методом непосредственной демократии в объективном смысле является основной метод публичного права — императивный. Ю.А. Тихомиров выделяет несколько признаков, характеризующих природу императивного метода. Они применимы и к непосредственной демократии.

А. В первую очередь это формирование и использование властеотношений, когда субъект принятия обязательных решений не связан согласием стороны, которой они адресованы. Однако у адресата существует возможность влиять на принятие публичного акта посредством участия в обеспечении проекта решения. Примером может служить ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., закрепляющая право населения в соответствии с уставом муниципального образования на правотворческую инициативу в вопросах местного значения. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения — официальному опубликованию (обнародованию)[10].

Б. Субъекты отношений прямого волеизъявления при осуществлении местного самоуправления связаны законами; сфера, порядок их деятельности очерчены правовыми рамками. Таков, к примеру, п. 3 ст. 27 Федерального закона от 19 сентября 1997г., устанавливающий, что «избирательная комиссия, комиссия референдума правомочна приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на две трети от установленного состава».

В. Для правового регулирования в сфере прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления характерно позитивное обязывание, заключающееся в возложении на представительные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления, избирательные ко-

22

миссии и других аналогичных субъектов правоотношения обязанности действовать в определенном направлении для достижения тех или иных целей. В качестве примера можно привести норму п. 7 ст. 27 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г., в соответствии с которой «избирательная комиссия, комиссия референдума по требованию любого члена соответствующей избирательной комиссии, комиссии референдума, а также любого присутствующего на заседании члена вышестоящей избирательной комиссии, комиссии референдума обязана проводить голосование по вопросам, входящим в ее компетенцию и рассматриваемым избирательной комиссией, комиссией референдума на заседании в соответствии и с утвержденной повесткой дня».

Г. Императивный метод правового регулирования в сфере прямого участия граждан в осуществлении местного самоуправления иногда предусматривает запреты каких-либо действий. Он определяет меру возможного неправомерного поведения и предостерегает субъектов права от вторжения в эту сферу. Подобный способ воздействия обусловлен необходимостью обеспечить публичные интересы членов местного сообщества. Так, п. 10 ст. 24 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. закрепляет, что «член избирательной комиссии с правом решающего голоса, работающий на постоянной (штатной) основе, не может замещать другие государственные должности, находиться на государственной или муниципальной службе, заниматься предпринимательской и другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности».

Д. Для непосредственной демократии в объективном смысле как разновидности публичного права характерно сочетание убеждения и принуждения.

Убеждение осуществляется посредством методов косвенного воздействия, позволяющих содействовать формированию благоприятной для субъектов права ситуации, управомочивать их совершать широкий круг действий, стимулировать активную деятельность и выбор оптимальных вариантов поведения. Здесь иллюстрацией может служить предписание п. 2 ст. 37 Федерального закона от 19 сентября 1997 г. о праве граждан Российской Федерации, общественных объединений, политических партий в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за участие в выборах, за или против любого зарегистрированного кандидата (за список кандидатов или против него), за проведение референдума или против его проведения, за участие в референдуме или против участия в нем, за или против вопросов, выносимых на референдум.

Метод прямого воздействия означает наличие в нормах предписаний директивного характера, не дающих адресатам широкого выбора вариантов решений и действий. В частности, норма п. 7 ст. 20 Федераль-

23

ного закона от 19 сентября 1997 г. устанавливает, что списки избирательных участков должны быть опубликованы главой муниципального образования не позднее чем за 25 дней до дня голосования на выборах.

Непосредственная демократия характеризуется многообразием основных институтов, ее составляющих. К числу институтов непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе развития общества можно отнести: местный референдум; местные выборы; местные обсуждения; народную правотворческую инициативу; досрочный отзыв избирателями членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; собрания (сходы) граждан по месту жительства; обращения граждан в органы местного самоуправления и общественные объединения; петиции; отчеты членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед избирателями; митинги, демонстрации, уличные шествия и пикетирование. В данный перечень институтов непосредственной демократии не вошли наказы избирателей ввиду того, что они теперь не предусматриваются федеральным законодательством и законодательством большинства субъектов Российской Федерации, в результате чего они используются в практике отношений местных органов самоуправления и населения муниципального образования крайне редко.

Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления играют важную роль.

Во-первых, это одна из правовых форм опосредования общественных отношений между органами местного самоуправления и гражданами по участию в управлении делами местного сообщества. При помощи таких институтов непосредственной демократии, как выборы, собрания населения, и ряда других обеспечиваются формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы местного самоуправления, его органов.

Во-вторых, некоторые институты непосредственной демократии (местные референдумы, собрания граждан и т.п.) сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.

В-третьих, отдельные институты непосредственной демократии (отчеты депутатов и выборных должностных лиц перед избирателями, досрочный отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, собрания граждан по месту жительства и др.) — необходимый элемент обратной связи между гражданами и формируемыми ими органами местного самоуправления, и в этом качестве они являются неотъемлемой частью представительной демократии в системе местного самоуправления. Благодаря обратной связи органов местного самоуправления и граждан, реализуемой через институты непосредственной демократии, обеспечивается возможность органов местного самоуправления

24

оперативно реагировать на экономические, социальные потребности отдельных граждан, коллективов и общественных объединений.

Институт непосредственной демократии может считаться сложившимся лишь тогда, когда его жизнеспособность, полезность и необходимость подтверждены длительной общественной практикой. Признаком тех институтов непосредственной демократии, которые лишь через длительное время получают правовую регламентацию, служат прочное закрепление в общественном сознании и понимание их необходимости, социальной ценности, что способно даже заменять формально юридическую общеобязательность, устанавливаемую правовыми нормами.

Развитие институтов непосредственной демократии протекает и экстенсивно, и интенсивно.

Экстенсивное их развитие означает расширение демократических прав и свобод российских граждан, связанных с закреплением в Конституции Российской Федерации и текущем законодательстве более широкого круга демократических прав и свобод российских граждан, с восприятием общепризнанных принципов и норм международного права, с укреплением и совершенствованием гарантий и механизма их реализации.

Интенсивное развитие институтов непосредственной демократии предполагает расширение политического участия граждан в решении вопросов местного значения. Без развития реальной активности граждан, без постоянного расширения состава лиц, на деле участвующих в осуществлении местного самоуправления, и повышения эффективности этого участия все институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления останутся лишь формами, будут характеризовать возможности, но не саму общественно-политическую реальность. Говоря об интенсивном развитии институтов непосредственной демократии, следует отметить наличие пределов демократизации в плане расширения политического участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

Поступила в редакцию 14.11.2000

Главная

Предыдущая статья | Статьи | Следующая статья