Главная

Предыдущая статья | Статьи | Следующая статья

Б. Давитковский

профессор (Республика Македония)

РЕФОРМА В ОБЩЕСТВЕННОМ СЕКТОРЕ В РЕСПУБЛИКЕ МАКЕДОНИИ

Введение

Причины проведения реформы

Цели реформы общественного сектора

Направления реформы общественного сектора

 

 

Введение

С возникновением упорядоченной формы общественной жизни – государства, с появлением государственного аппарата и людей, осуществляющих от имени государства «государственные» функции, существовало, существует и будет существовать стремление усовершенствовать отношения между гражданами, «пользователями» услуг государства, с одной стороны, и государственным (управленческим) аппаратом, предоставляющим эти услуги, – с другой. Ранее эти отношения характеризовались недоверием и страхом граждан к государственной власти, что способствовало образованию между властью и гражданами «пропасти», которую западноевропейские государства пытаются ликвидировать или «уменьшить», проводя с начала XX столетия различные реформы государственного аппарата. Следует особо подчеркнуть, что вследствие постоянной, упорной, всеохватной и прежде всего серьезной работы над реформами упомянутые государства достигли высокой степени эффективности в функционировании данных органов, что в конечном счете отражается на положении граждан в реализации их прав, свобод и обязанностей. А именно в указанных государствах граждане рассматриваются не как подданные или просители, а как клиенты, пользователи услуг, имеющие право в качестве налогоплательщиков в любое время быстро и эффективно осуществлять свои права и обязанности перед административными органами. И хотя в этих странах уже многое достигнуто, ежедневно в них проводятся кампании по улучшению названных отношений с целью сделать гражданина оплотом системы, функции которой (осуществление прав и обязанностей гражданина) распространяются и на государственную администрацию.

Если западноевропейские государства начали процесс реформ в первые десятилетия XX столетия, то на территории бывшей СФРЮ зачатки таких реформ стали проявляться в середине века, когда органы существовавшего тогда СКЮ (Союз коммунистов Югославии) на различных конгрессах, пленумах и собраниях указывали на опасность бюрократизации государства, на неэффективность государственного аппарата, избыточную занятость в так называемом общественном секторе и т.п. Для изменения создавшейся ситуации обычно принимались решения, постановления, предписания о необходимости сокращения на 10–12% числа занятых в данных органах, сокращения числа министерств с целью повышения эффективности работы государственного аппарата.

78

Однако, как правило, после подобных «реформ», во-первых, увеличивалось число занятых в общественном секторе ровно на столько, на сколько предусматривалось его сокращение, и, во-вторых, снижалась эффективность деятельности госаппарата! Года через два органы правящей партии констатировали этот факт и вновь принимали решения, постановления и предписания аналогичного содержания, и судьба их усилий повторялась.

В результате таких «реформ» возникла ситуация (преднамеренно или нет – сейчас это уже неважно), когда треть занятых работников в Республике Македонии приходилась на общественный сектор, чего не может выдержать экономика государства даже более сильного, чем Республика Македония. Согласно критериям, установленным различными ассоциациями и научными учреждениями, государство со средним уровнем развития может позволить себе иметь административный аппарат численностью не более 20 % от общего числа занятых в государстве. Македония как среднеразвитое государство, имея 33 % занятых в общественном секторе от их общего числа, сталкивается с трудностями, связанными с ликвидностью государства и наличием балласта в виде избыточной занятости в общественном секторе.

Вместе с тем следует отметить, что до сих пор ни в бывшей, ни в современной Македонии никто серьезно не попытался определить количество занятых в госаппарате, эффективность их деятельности и оптимальное число служащих в различных сферах и органах общественного сектора и т.п. Никто не провел анализа того, насколько нужны здравоохранение, образование, управленческий аппарат и т.д. в нынешнем их объеме и качестве. Фактом является наряду с избыточной занятостью в общественном секторе и то, что заработная плата в этой сфере соответствует уровню прожиточного минимума, если не ниже его. Реально и то, что госаппарат неэффективен и неорганизован, как и то, что до настоящего времени не было предпринято никаких попыток выявить причины сложившейся ситуации, предложить решение или хотя бы констатировать наличие данной проблемы.

Таким образом, при отсутствии глубокого анализа общего положения в сфере общественного сектора нельзя говорить о начале серьезных реформ в этой области в Республике Македонии. К разработке реформ нужно подключить прежде всего ведущих специалистов в указанной области, как теоретиков, так и практиков, которые работали или работают в Республике Македонии, а на окончательном этапе, когда будут предлагаться меры и способы преодоления создавшейся (все еще точно неизвестно какой!) ситуации, можно привлечь к работе экспертов, специалистов, советников и иных сведущих лиц из различных зарубежных ассоциаций, организаций, фондов и т.п.

Особое значение имеют условия (в первую очередь правовые), в которых осуществляется реформа госаппарата в Республике Македонии. К

79

ним относятся общее состояние правовой базы в общественном (особенно государственном) секторе до принятия Конституции Республики Македонии в 1991 г.; законы, регулирующие функционирование данного сектора с 1990 г. (Закон об органах управления и Закон о Правительстве Республики Македонии), и принятые ранее (Союзные законы 20– 30-летней давности, как-то: Закон об общей процедуре управления, Закон об административных судебных процессах и т.п.) – законы, функционировавшие в другой политической (социалистической) системе, системе единства власти (по принципу собрания, где администрация вместе со всей исполнительной властью участвовала в реализации названного принципа), системе с иными фундаментальными ценностями в основе конституционного строя и т.п. Таким образом, в Республике Македонии с формально-правовой точки зрения (не приняты главные законы) все еще не оформлена исполнительная власть, если исходить из положений новой Конституции 1991 г.. в которой иным образом определено место исполнительной власти в общей политической и общественной системе (принцип разделения властей, где исполнительная власть существует как отдельный вид власти и где органы государственного управления находятся в рамках исполнительной власти – Правительства).

О последовательной реформе общественного сектора можно говорить после того, как будут реализованы основные правовые предпосылки по оформлению исполнительной власти в Республике Македонии посредством принятия базовых законов, определяющих роль и место исполнительной власти в политической системе, чтобы потом приступить к окончательной реформе самой администрации (в которую входит и госаппарат) как части исполнительной власти в государстве. Особое значение для реформы администрации имеет принятие закона, который определял бы основные институты общественного сектора (например, Закон об общественных службах или учреждениях), что вследствие такой технической (функциональной) децентрализации будет способствовать повышению эффективности в осуществлении гражданами их прав и свобод перед административными органами.

Изложенное позволяет уяснить, в каких условиях Правительство Республики Македонии начало реформу администрации (прежде всего определение места и роли исполнительной власти согласно положениям Конституции 1991 г.) путем принятия Стратегии реформы общественного сектора в Республике Македонии[1].

Причины проведения реформы

В качестве главных причин проведения реформы общественного сектора в Республике Македонии Правительство выделяет дальнейшее

80

формирование демократического общества и меры по укреплению рыночных отношений, так как стабильность и дальнейшее существование государства зависят от развития демократической администрации. Поэтому роль общественного сектора в Македонии (страны с переходной экономикой) становится все более важной и ответственной при выявлении и рассмотрении растущих потребностей общества и разработке соответствующих способов реализации принятых решений. В Стратегии подчеркивается, что установление рыночных отношений и переосмысление роли государства, прежде всего в плане расширения функций регулирования, не означают наличия «слабого» общественного сектора, а, наоборот, предполагают развитие его новых и необходимых характеристик, которые бы обеспечили поддержание экономического роста (с. 3). Возникает вопрос: каким образом будет реализоваться это очевидное положение о необходимости коренных изменений функций и роли власти в политической системе, перехода от государственной (классической) к децентрализованной (в функциональном смысле) власти, власти как системы общественных институтов? В тексте Стратегии реформы общественного сектора в Республике Македонии нет ответа на поставленный вопрос, т.е. не ясно, каким образом данное положение (в настоящий момент чрезвычайно радикальное, современное и революционное) будет воплощаться в жизнь.

В качестве одной из причин проведения реформы общественного сектора следует упомянуть и интеграцию Республики Македонии с международным сообществом. При этом особенно важны долгосрочная перспектива вступления Республики Македонии в Европейский союз и экономическая интеграция с ним как непосредственная цель государства. Одним из условий ожидаемого вступления Македонии в Европейский союз и ее экономической интеграции с Европой является наличие современной и профессиональной системы общественного сектора, отвечающей критериям Союза и способной внести свой вклад в создание условий для развития конкурентоспособного рынка.

Следует подчеркнуть, что интеграция Республики Македонии с мировой экономикой и сотрудничество с международными финансовыми институтами, среди которых значительное место занимают Всемирный банк и Международный валютный фонд, представляют собой важнейшую предпосылку проведения реформы общественного сектора в Республике Македонии. Иными словами, если детально проанализировать весь текст Стратегии, в частности Приложение 1, можно констатировать, что всеобщая реформа общественного сектора в Республике Македонии в настоящее время проводится под «давлением» названных международных финансовых институтов, которые с этой целью в рамках программы «ФАРЕ» разработали и идейную схему Стратегии реформы общественного сектора в Республике Македонии; даже Обзор состояния государственного сектора (содержащийся в Приложении 1 данной Стратегии) подготовлен Всемирным банком и Международным валютным фондом!

81

Цели реформы общественного сектора

Из основных причин реформы общественного сектора в Республике Македонии вытекает и основная цель данной реформы, т.е. совершенствование структуры и расширение функций общественного сектора, что будет способствовать дальнейшему развитию демократического общества и эффективной рыночной экономики.

Таким образом, как подчеркивается в Стратегии (с. 7), путем реформирования общественного сектора в Республике Македонии должно быть достигнуто формирование новой модели македонской системы общественного сектора со следующими основными чертами:

1) небольшим госаппаратом, образно говоря, небольшое «государство» с иными функциями государственного вмешательства, направленными на регулирование и контроль;

2) простой структурой системы общественного сектора в соответствии с принципами парламентской демократии (как можно меньше обособленных независимых структур от органа, функционер которого имеет прямую парламентскую ответственность);

3) демократической администрацией, которая в рамках Конституции руководствуется законами при осуществлении общественных полномочий и использовании доверенных ей средств;

4) зашитой администрации в политических и иных интересах при осуществлении ею своих полномочий и прозрачным механизмом контроля над ней со стороны независимых организаций;

5) гибкой и ориентированной на граждан администрацией как системой эффективного обслуживания физических и юридических лиц при осуществлении ими своих прав;

6) деконцентрированной моделью общественного сектора.

Исходя из указанных черт новой системы общественного сектора, можно выделить основные принципы ее функционирования: а) верховенство права, б) прозрачность, в) компетентность, г) стабильность, д) ответственность, е) предусмотрительность, ж) одинаковое отношение к пользователям, з) эффективность и и) этичность.

Несмотря на то что рассматриваемые цели значимы и необходимы для функционирования демократических институтов в государстве только в долгосрочной перспективе, в краткосрочном периоде они могут порождать конфликты, требующие выбора соответствующих компромиссов и подходов к осуществлению реформы, отбора приоритетов, актуальных на короткие сроки. Кроме того, не следует недооценивать роль «реформируемых» административных органов, которые в конечном счете должны будут стать (помимо Правительства, правительственных комиссий по реформе общественного сектора) и основными носителями «собственной» реформы. Иными словами, весь накопленный мировой и отечественный опыт по данной проблематике указывает на тот факт, что в первую очередь реформу тормозят существующие административные

82

органы (общественные и государственные). Кто же хочет лишиться собственного комфорта!?

Так или иначе Правительство должно обеспечить в этот период более или менее сбалансированный подход к учету стратегических потребностей, т.е. ориентацию на интересы граждан, торговых и иных объединений, которые станут основой для дальнейшей реформы общественного сектора и для ее селективно-радикального метода. Впрочем, развитие демократии и рыночных отношений само по себе диктует наличие необходимых предпосылок успешного функционирования, которые в отношении административных органов означают прежде всего повышение качества услуг и эффективное обслуживание граждан и хозяйствующих субъектов, способствующих совершенствованию рыночного хозяйства.

Реформа общественных административных органов в Республике Македонии должна полностью соответствовать направлениям европейской интеграции. Хотя Европейский союз не обладает прямыми полномочиями в отношении организации власти и общественных административных органов своих стран-членов, членство и вступление в него предполагают наличие известных характеристик и возможностей национальной администрации. Для вступления в Евросоюз в первую очередь требуется, чтобы сами общественные административные органы соответствовали так называемым Копенгагенским критериям[2]. Кроме того, в заключительных положениях заседания Совета Европы говорится о том, что страны Центральной и Восточной Европы, желающие стать членами Европейского союза, могут вступить в него при условии, если:

1) институты, гарантирующие демократию, верховенство закона, права человека и уважение и защиту национальных меньшинств, в них стабильны;

2) в них имеется динамичное рыночное хозяйство, и они способны контролировать конкуренцию и рыночные силы в рамках Союза;

3) они могут вынести бремя обязанностей члена Союза, включая содействие в реализации целей политической, экономической и финансовой интеграции.

Направления реформы общественного сектора

Стратегия реформы общественного сектора в Республике Македонии как деятельности по структурному и функциональному изменению сектора затрагивает систему государственной администрации, систему общественных административных органов в широком смысле, систему органов местного самоуправления, переосмысление роли государства, соблюдение и защиту прав граждан, реструктуризацию системы общественных финансовых институтов и развитие информационной системы (с. 10).

83

Однако ни одна реформа не может быть проведена одновременно во всех областях. В связи с этим Правительство Республики Македонии должно, с одной стороны, определить приоритетные области на начальном этапе реформ и обозначить необходимость сбалансирования краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных задач реформирования – с другой.

Исходя из этого, в качестве приоритетных предлагаются следующие области: а) система государственной администрации, б) реструктуризация системы общественных финансовых институтов и в) соблюдение и защита прав граждан.

Стоит отметить и положение о том, что одной из самых приоритетных областей в реформировании общественного сектора является функциональное обособление органов, к компетенции которых относятся стратегическое управление процессом реформы, решение задач по осуществлению целей реформы и формирование административной структуры для проведения реформы. Таким образом, наибольшую значимость для реформы администрации имеет ее коренное преобразование, т.е. изменение ее внутренней сути, предполагающей ее самоуничтожение, самоликвидацию, самосокращение и т.п. Накопленный по данной проблематике опыт (зарубежный и отечественный) показывает, что эта часть реформы наряду с тем, что она самая приоритетная, является и самой трудной для выполнения.

Как мы уже отмечали, приоритетной областью реформы выступает система государственной администрации. Точнее, государственная администрация как часть исполнительной власти должна быть поставлена в правовые рамки в соответствии с положениями Конституции 1991 г., поскольку правовая основа ее функционирования (законы, регулирующие ее место и роль в политической системе) была закреплена еще до принятия Конституции 1991 г., во время действия других политической, экономической, конституционной систем. Поэтому для создания профессиональной, децентрализированной, эффективной и ориентированной на интересы граждан государственной администрации (органов управления), функционирующей в структуре власти в соответствии с новой Конституцией и принципами парламентской демократии и ответственности, должны быть приняты и новые законы об органах управления, о Правительстве, о государственных служащих, о заработной плате и должностях служащих, о борьбе с коррупцией, этический кодекс государственных служащих, законы об общей процедуре управления, об административных судебных процессах и т.п.

Подобное правовое регулирование обеспечит оформление исполнительной власти в Республике Македонии в соответствии с новой Конституцией, т.е. введение органов управления (государственной администра-

84

ции) в рамки Правительства. Таким образом, произойдет значительное сокращение существующего числа министерств[3], состава Правительства и «государственных служащих», потому что в соответствии с Законом о служащих государственными служащими признаются только лица, выполняющие государственные (служебные) функции, а не весь персонал министерств (от швейцара до помощника секретаря), как это было принято ранее.

Одним из направлений реформы общественных административных органов в Республике Македонии является пересмотр роли государства, или изменение характера государственного вмешательства в управленческую и хозяйственную деятельность. Эта долгосрочная цель реформы включает в себя:

1) исследование возможности передачи отдельных функций от общественного сектора частному или допустимости введения рыночных элементов в работу общественного сектора,

2) упрощение правовой системы с целью эффективного выполнения государством своей регулирующей функции;

3) деконцентрация полномочий государства.

В рамках названного направления реформы также должны быть пересмотрены роль и положение предприятий общественного сектора, т.е. необходимо провести обособление их деятельности, связанной с определенными общественными интересами, от видов деятельности, основанной на принципах свободной рыночной конкуренции, а затем начать процесс частичной приватизации указанных предприятий.

В заключение хотелось бы подробнее остановиться на той части Стратегии реформы общественного сектора в Республике Македонии, которая касается сокращения численности администрации (с. 27). В ней говорится, что Республика Македония как страна с переходной экономикой не может выдержать бремя собственной администрации, поэтому требуется сократить число занятых в общественном секторе в долгосрочной перспективе (3–5 лет) на 50 %, т.е. с 94 000 занятых до 47 000.

Кроме того, следует отметить и содержащееся б Стратегии положение, согласно которому процессы реформы общественного сектора и пе-

85

ресмотра роли государства должны идти «параллельно» с сокращением числа занятых и для этого необходимы серьезное планирование и организация данного процесса. Для осуществления такой процедуры не «рекомендуется» устанавливать годовые цели сокращения занятости. Эффективнее было бы проводить ежегодное реформирование нескольких главных секторов и закреплять в них результаты успешных изменений.

Иными словами, это может означать, что если в сфере образования насчитывается 31 000 занятых, в следующем году их число сократится вдвое, потом аналогичным образом подлежат сокращению 24 000 общего числа занятых в здравоохранении, и так далее до 2001 г., когда наполовину меньше станет количество занятых во всех остальных областях общественного сектора.

Подобный способ сокращения объема общественного сектора очень напоминает бывшие партийные положения (СКЮ) о рационализации и трансформации органов государственного управления, когда в партийных документах утверждалось сокращение числа занятых в общественном секторе на 15–20 %, а на самом деле оно, как правило, на столько же увеличивалось.

Это явление прежде всего стало результатом непрофессионального, паллиативного подхода к реформам, подхода без предварительного анализа, без заранее выявленных потребностей, достаточных для эффективной работы и развития общественного сектора, подхода, главным образом, удовлетворяющего целям текущей политики без проведения серьезных, радикальных мер.

Боюсь, что и настоящая реформа общественного сектора в Республике Македонии, представленная в Стратегии ее проведения, разделит судьбу предыдущих «реформ, рационализации, трансформаций и т.п.» общественного (как и государственного) сектора.

Поступила в редакцию 23.11.2000

Главная

Предыдущая статья | Статьи | Следующая статья