Главная

Предыдущая статья | Статьи | Следующая статья

С.А. Авакьян,

доктор юридических наук, профессор

ДОГОВОР МЕЖДУ РЕСПУБЛИКОЙ БЕЛАРУСЬ И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ О СОЗДАНИИ СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

О возможных формах объединения государств

О природе Союзного государства РБ и РФ

Некоторые конституционно-правовые вопросы, требующие решения в рамках Союзного государства

 

Процесс интеграции Республики Беларусь и Российской Федерации идет на протяжении нескольких  лет и уже имеет свою историю[1] 2 апреля 1996 г. был подписан Договор об образовании Сообщества Беларуси и России. Через год, 2 апреля 1997 г. заключен Договор о Союзе Беларуси и России, а 27 мая 1997 г. президенты обоих государств подписали Устав Союза, который объявлен неотъемлемой частью Договора. В 1997— 1999 гг. принято много документов по интеграции. Наконец, 8 декабря 1999 г. подписан Договор о создании Союзного государства. Вне сомнения, этот Договор стал политически и юридически фундаментальным шагом на пути объединения Белоруссии и России. Уже само движение от Союза к Союзному государству наглядно демонстрирует стратегические цели сторон. Они ярко отражены в тексте Договора. И особо следует отметить положение Договора о том, что «по мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции» (п. 3 ст. 2).

Тем не менее необходим конституционно-правовой анализ оценок различных положений Договора с точки зрения роли данного документа в интеграции государств и отражении формы их единства.

О возможных формах объединения государств

Сначала напомним о возможных формах интеграции государств на основе их договоренностей. Международно-правовой и государственно-правовой практике известны несколько видов объединений государств в зависимости от характера связей в рамках создаваемых ими образований. Это международно-правовой союз; конфедеративное объединение; союзное государство; федерация (единое государство).

В рамках международно-правового объединения государства полностью сохраняют свой независимый статус. Они оформляют договорами и соглашениями образование своего объединения (называться оно может по-разному: «организация», «союз», «содружество» и др.) для достижения общих задач и целей. Государства добровольно присоединяются к созданному объединению, принимают на себя обязательства, вытекающие из задач и целей объединения. Государства помогают друг другу через объединение и его структуры (органы). Организация даже может фиксировать в своем уставе какие-то санкции в отношении государств-участников, например, экономические (эмбарго на торговлю, поставки продукции и т.д.). Возможно и создание (постоянного или для конкретных случаев) общего воинского контингента для предотвращения массового уничтожения мирного населения и обеспечения мира. В этот контингент государство-участник направляет свою часть воинских подразделений, если на то будут желание организации и ее обращение.

Характерно, что государства-участники подобного международно-правового объединения могут даже не ставить своей задачей дальнейшее более тесное объединение, они сохраняют полностью свою самостоятельность.

Наглядным примером такого международно-правового объединения является ООН. Есть и региональные союзы аналогичного характера.

Конфедеративное объединение государств по способу образования начинается с договора, носящего международно-правовой характер. Более того, по типу это объединение скорее относится к международно-правовым объединениям. Государства сохраняют независимый статус, собственные экономические системы, налоги и валюту, войсковые формирования.

Однако в определенной степени в конфедеративном объединении могут проявляться зачатки государственно-правового объединения, т.е. более тесного объединения, при котором просматриваются контуры будущего государства: создание единых руководящих органов; принятие ими решений, действующих на территории объединения; образование общих войсковых формирований, таможенных и пограничных структур; отчисления денежных средств на содержание органов и указанных подразделений; возможное хождение единой валюты либо валюты одного из государств-членов (соглашение на этот счет) на всей территории конфедерации; вынесение принципиального решения о равной защите интересов граждан на территории государств — членов конфедерации.

Но международно-правовой характер объединения обусловлен тем, что решения общих органов проводятся в жизнь решениями и действиями органов государств, входящих в объединение. Причем эти органы имеют право нуллификации, т.е. непризнания для себя обязательными решений органов конфедерации. В общие войсковые формирования государство добровольно направляет свой контингент и сохраняет право на его отзыв, а само воинское подразделение не теряет государственной принадлежности, У конфедерации в строгом смысле слова нет своей территории, поскольку таковой считается сумма территорий государств-участников. Каждое государство может отказаться от выделения средств в распоряжение органов конфедерации. Оно сохраняет свою валюту, законы, касающиеся статуса личности. И конечно же, в любой момент государство вправе выйти из конфедерации.

Мировая практика свидетельствует о том, что конфедерации были шагом на пути к более тесному государственному единству и уступали место федерациям. Если этого не происходило, конфедерации распадались.

Практика 90-х годов XX в. свидетельствует о возможности еще одного вида объединения государств — союзного государства. При желании можно сказать, что союзное государство — это как бы третий этап сближения государств (после международно-правового союза и конфедерации). Некоторые аналитики видят в союзном государстве своеобразный синтез конфедерации и федерации.

В принципе предпочтительнее говорить о союзном государстве как о спефицифическом виде союза государств, при котором степень единства пошла гораздо дальше, чем это имеет место в конфедеративном, а уж тем более в международно-правовом объединении, но все-таки еще не сформировалось единое государство, в котором государства-члены обрели бы статус субъектов федерации. Причем следует подчеркнуть, что нынешнее понятие «союзное государство» имеет мало общего с этим же словосочетанием, которое использовалось в отношении СССР. Тогда под союзным государством понимался именно СССР как федерация.

Сегодня понятие «союзное государство» имеет иной смысл. По нашему мнению, это самостоятельный вид объединения государств, при котором союз сохраняет определенные черты международно-правового объединения, но одновременно приобретает многие черты, характерные для единого государства. Парадокс заключается в том, что понятие «союзное государство» в современной его трактовке не равнозначно понятию «государство» в изначальном смысле этого слова или понятию «федеративное государство». Это уже не международно-правовое объединение и еще не единое государство.

Типичным примером такого союзного государства в Европе может служить Европейский союз (ЕС). Хотя отношение к официальному использованию наименования Союза «государством», «федеративным государством» является осторожным, практика говорит о том, что многие вопросы решаются так, как это делается в государстве, хотя и со спецификой Союза.

Так, ЕС не просто имеет общие органы. В международно-правовом и конфедеративном объединениях подобные органы формируются органами государств-участников. Здесь же используется комбинированный вариант, при котором ряд органов формируется непосредственно населением государств-членов. Не менее существенно и то, что государства-члены ЕС договорились: решения органов Союза обязательны для государств-членов, а при возникновении коллизий норм верховенство имеют нормы Союза (что характерно для федеративного государства). ЕС принимает обладающие обязательной силой правовые директивы и решения, а государства-члены проводят их в жизнь своими решениями (ну чем не Основы, используемые в федеративном государстве, и законы, кодексы субъектов федерации!). В рамках Союза не создается таможенных барьеров и границ для свободного (в рамках закона) перемещения товаров. Граждане государств-членов наделяются рядом элементов единого статуса на территориях государств-членов, в том числе и равным правом быть принятыми на работу. Введено единое гражданство Союза. Права граждан защищает единый судебный орган, решения которого обязательны. Государства не решают в рамках Союза военных вопросов лишь в силу того, что для этих целей создано специальное объединение, решение о вступлении в которое является самостоятельным делом каждого государства. Наконец, вводится единая валюта Союза.

Вместе с тем достаточно очевидно то, что государства-члены остаются независимыми в части своего суверенитета, внутренней политики, внутриполитической жизни, международных отношений, наконец, безопасности, армии, границ и т.п.

Европейские аналитики не имеют единого мнения о природе ЕС. В равной мере можно найти утверждения о международно-правовом, но более тесном, союзе государств-членов, и о конфедеративной природе ЕС, и о его федеративной, хотя и специфической, природе. Мнение о Существовании здесь союзного государства и поддерживается, и подвергается критике.

Главное же в том, что государства-члены добровольно приняли на себя соответствующие обязательства, экономические условия жизни населения примерно равны, политические режимы адекватны по демократическим институтам, что как раз и не мешает проводить единую европейскую политику. Ощущая себя членом сообщества, гражданин конкретной страны не испытывает угрозы ущемления своего государства и ограничения собственного статуса. Наоборот, этот статус получает дополнительные гарантии.

В отличие от ранее рассмотренных форм объединения государств федерация означает возникновение нового единого государства. По форме создания федерация может для начала иметь в основе и международно-правовой договор, и смешанный международно-правовой и государственно-правовой договор (пример — СССР), и внутригосударственное решение о преобразовании унитарного государства в федеративное (РСФСР, Чехословакия, Бельгия).

Принципиальное отличие федеративного объединения от иных объединений государств заключается в том, что новое государство становится над государствами — субъектами федерации. Именно новое государство обладает суверенитетом, всей полнотой государственной власти, вступления в международные отношения. Государства-субъекты не сохраняют своих армий, появляется единая армия федерации. Федерация берет на себя многие полномочия, в одних случаях она решает какие-то вопросы исключительно, в других — часть вопросов, в остальном создает своими актами основу соответствующего регулирования в субъектах федерации. В федеративном государстве вводится единая валюта (сразу или по истечении установленного срока); более того, кредитно-финансовая система становится единой, определяемой союзными законами, правительством и центральным банком страны.

Таким образом, в федерации на первом плане она сама как новое государство. Бывшие государства, как члены (субъекты) федерации, отходят на второй план: они зависимы (правда, по своей воле) от федерации, вся дальнейшая их жизнь обусловлена федерацией и ее нормативно-правовой базой. Лишь в слабой степени возможно международное общение субъектов федерации. Они занимают свое место в единой системе экономических отношений. Параметры бюджета субъекта предопределяются бюджетом федерации. Основная часть налогов, и тем более ключевых, собирается федерацией, а субъектам дается право на некоторые, причем не самые важные, налоги. Бюджет субъектов в сильной степени зависит от федерального бюджета и пополняется в определяющих объемах за счет отчислений из него. И так далее.

Приведенный анализ возможных форм объединения государств очерчивает, конечно, основные линии их союзов. На практике все может быть сложнее, и какие-то однозначные оценки становятся спорными. В частности, Содружество (Британское Содружество) трудно назвать просто международно-правовым союзом, нельзя его определить и как конфедерацию, союзное государство, федерацию, хотя какие-то черты того или иного объединения можно найти, а некоторые особенности (например, символическое назначение генерал-губернаторов королевой Великобритании) остаются как воспоминание (напоминание) о прежнем (колониальном) статусе конгломерата.

Международно-правовым объединением является СНГ, однако некоторые решения, исходящие из недавнего прошлого в статусе государств-членов, тоже отражают тенденцию к конфедеративному объединению или союзному государству (существовавший до последнего времени безвизовый въезд, общая охрана границ и др.).

О природе Союзного государства РБ и РФ

Проведенный обзор возможных форм объединения государств позволяет оценить природу Союзного государства, созданного Договором Республики Беларусь и Российской Федерацией от 8 декабря 1999 г.

С одной стороны, Союзное государство является международно-правовым объединением Республики Беларусь и Российской Федерации. Проявляется это в следующем.

Прежде всего в строгом смысле слова данное объединение не новое единое государство, а один из этапов на пути к нему. Это с очевидностью следует из ст. 1 Договора: РФ и РБ «создают Союзное государство, которое знаменует собой новый этап в процессе единения народов двух стран в демократическое правовое государство (курсив мой. — С.А.)».

К тому же, государства, подписавшие Договор, полностью сохраняют в нем свои гарантии самостоятельности и независимости. Согласно ст. 6, «каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты государственности». Кроме того, государства сохраняют свое членство в ООН и других международных организациях (ст. 6).

И наконец, по многим позициям предусматривается единая, согласованная, но самостоятельно проводимая политика соответствующих государств, в частности, обеспечение прав граждан на каждой территории и их защита в третьих государствах в равной мере любым из участников Договора, действия органов каждого государства по защите обоюдных интересов и т.д.

Приведенные положения позволяют некоторым аналитикам найти у Союзного государства черты конфедеративного объединения. В принципе, это личная оценка. Ясно лишь одно: говорить здесь о чертах «конфедеративного государства» нельзя, поскольку конфедеративных государств не бывает. Государства бывают либо федеративными, либо унитарными.

С другой стороны, у Союзного государства РБ и РФ есть много черт, позволяющих отнести его именно к названному — самостоятельному — виду объединений государств.

Если отвечать на вопрос: «есть ли основания для того, чтобы называть данное объединение Союзным государством?», то можно отметить следующие моменты, характерные для более тесного, чем международно-правовой и конфедеративный, союза РБ и РФ.

Во-первых, наряду с целями, традиционными для международно-правовых договоров (проведение согласованной внешней политики и политики в области обороны, обеспечение безопасности Союзного государства, укрепление мира и т.д.), в указанном Договоре ставятся цели, ведущие к глубокой интеграции внутренних процессов в обоих государствах и, по существу, к созданию единого образа жизни всех граждан. Согласно ст. 2 Договора, это обеспечение мирного и демократического развития братских народов обоих государств, укрепление дружбы, повышение благосостояния и уровня жизни; создание единого экономического пространства; неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина; формирование единой правовой системы демократического государства; проведение согласованной социальной политики.

Во-вторых, в Союзном государстве уже сейчас имеется единое гражданство данного государства.

В-третьих, государства ранее договорились и подтвердили в данном Договоре, что граждане Союзного государства пользуются равными правами и несут равные обязанности на территории другого государства-участника (ст. 14, п. 5). Иначе говоря, граждане обоих государств имеют на любой территории равный статус.

В-четвертых, обозначенную выше цель Союзного государства — создание единого экономического пространства — предполагается решать многими способами, в том числе гарантированностью и защитой всех форм собственности и хозяйствования на территории Союзного государства, наличием движимого и недвижимого имущества у самого Союзного государства, введением единой денежной единицы (валюты), которая будет выпускаться исключительно единым эмиссионным центром.

В тех же целях Договор определяет широкий круг предметов ведения Союзного государства. Причем то, что отнесено Договором к исключительному ведению Союзного государства, свидетельствует о сильной тенденции к будущему федеративному устройству. Па существу, речь идет о единой экономической системе на территории Союзного государства. Не случайно в Договоре имеется отдельная глава о принципах формирования единого экономического пространства. Этому же уделяется повышенное внимание в Программе действий РБ и РФ по реализации положений Договора. В соответствии с Договором в Союзном государстве действует унифицированное, а затем и единое законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, включая гражданское и налоговое законодательство. Функционируют единые принципы взимания налогов, не зависящие от места нахождения налогоплательщиков на территории Союзного государства. Государства принимают согласованные меры по поэтапному сближению основных социальных и макроэкономических показателей развития и проводят единую структурную политику.

В-пятых, Союзное государство имеет свои бюджет, финансы, собственность.

В-шестых, хотя государства оговорили в Договоре свою территориальную целостность, тем не менее они планируют в перспективе единую государственную охрану внешней границы Союзного государства (п. 5 ст. 7).

В-седьмых, в Союзном государстве существует единое таможенное пространство, в отношении которого применяются: единый порядок экспортного контроля; единые меры нетарифного регулирования, включая применение количественных ограничений, лицензирование ввоза и вывоза товаров, введение единого перечня товаров, к которым применяются запреты и ограничения ввоза и вывоза; единый порядок взаимного признания лицензий, сертификатов и разрешений на ввоз или вывоз товаров.

В-восьмых, Союзное государство имеет право заключать международные договоры (ст. 35,40).

В-девятых, Союзное государство имеет единую систему органов, большинство из которых формируются государствами-участниками: Высший Государственный Совет, Палата Союза Парламента, Совет Министров. Но Палата Представителей Парламента избирается населением на основе всеобщего избирательного права. Для осуществления контроля за финансами Союзного государства создается Счетная палата.

В-десятых, органы Союзного государства обладают правом на правотворчество. Высший Государственный Совет издает декреты, постановления и директивы (п. 3 ст. 35). Парламент принимает законы и Основы законодательства Союзного государства (ст. 40). Совет Министров издает постановления, директивы и резолюции (п. 3 ст. 46).

Согласно Договору, в случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и нормы внутреннего закона государства-участника преимущественную силу имеет норма закона или декрета Союзного государства (п. 2 ст. 60).

В-одиннадцатых, Союзное государство создает свою государственную атрибутику (в соответствии с п. 1 ст. 10 Договора «Союзное государство имеет свой герб, флаг, гимн и другие атрибуты государственности»).

Некоторые из перечисленных положений особенно отчетливо говорят о тенденции к федеративным началам объединения, например, оформление единого экономического пространства, наличие собственности Союзного государства и его бюджета, единое гражданство, право на заключение международных договоров от имени Союзного государства, право на правотворчество и приоритет союзных норм перед правовыми нормами государств-участников.

Вместе с тем, конечно, ряд положений Договора свидетельствует о том, что Союзное государство — это пока, образно говоря, «квазигосударство», все-таки этап на пути к более тесному государственному единству. Прежде всего следует отметить, что основой Союзного государства является Договор, не Конституция. Не случайно в Договоре, как уже упоминалось, определено, что по мере становления Союзного государства будет рассмотрен вопрос о принятии его Конституции (п. 3 ст. 2). Очевидно, принятие Конституции станет возможно в условиях более тесного единства в рамках Союзного государства. Однако, если оно сохранит нынешний статус, принятие Конституции вызовет много вопросов, поскольку оформление Конституцией объединения государств с международно-правовой самостоятельностью не практикуется. Далее нужно указать на хотя и согласованную, но самостоятельную внешнюю политику государств.

Что касается обороны, то, согласно Договору, исключительному ведению Союзного государства подлежат разработка и размещение оборонного заказа, обеспечение на его основе поставок и реализации вооружений и единой техники, объединенная система технического обеспечения вооруженных сил государств-участников. Поскольку к исключительному ведению Союзного государства отнесено «функционирование региональной группировки войск» (ст. 17), создание подобной совместной группировки и общее управление ею предполагаются (и на практике это уже сделано). В целом же оборонная политика, по Договору, находится в совместном ведении Союзного государства и государств-участников. Но не исключаются и самостоятельные шаги государств наряду с тем, что предусмотрено «взаимодействие в международном сотрудничестве по военным и пограничным вопросам» (ст. 18).

Несмотря на провозглашение единых подходов к равному правовому статусу граждан, все-таки его нельзя признать в полной мере равным, и данная задача остается одной из наиболее важных для обоих государств.

В экономической сфере пока можно говорить больше о перспективах сближения, чем о реальном экономическом единстве. Это видно из текста самого Договора, который нередко в подобных вопросах пользуется термином «поэтапное». В частности, как уже указывалось, государства принимают согласованные меры по поэтапному сближению основных социальных и макроэкономических показателей развития (ст. 21 Договора). Так же поэтапно вводится единая денежная единица (ст. 22), Содержание Программы действий по реализации Договора наглядно подтверждает то, что более тесное экономическое единство возможно в перспективе

В принципе все это нормально для союза государств, наметивших создание единого государства.

Некоторые конституционно-правовые вопросы, требующие решения в рамках Союзного государства

Содержание Союзного договора свидетельствует о том, что на сегодня есть некоторые не до конца четкие положения, и над ними надо думать — возможно, понадобятся уточнения нормативно-правового оформления соответствующих отношений.

Если к большинству органов Союзного государства применен принцип паритета при их формировании (Высший Государственный Совет, Палата Союза Парламента, Совет Министров), то для Палаты Представителей, избираемой населением, определено неодинаковое количество депутатов от Российской Федерации (75) и от Республики Беларусь (28). Поскольку законы Союзного государства принимаются большинством голосов от общего числа членов каждой палаты (п. 6 ст. 43 Договора), в Палате Представителей можно предвидеть преобладание российских голосов над белорусскими. Очевидно, понадобятся дополнительные гарантии паритета интересов. Не исключено это и для Палаты Союза, даже при равном числе членов палаты от обоих государств.

Для членов «верхней» палаты — Палаты Союза — предполагается одновременное членство в парламенте государства-участника, т.е. для России в Совете Федерации или Государственной Думе. Относительно же депутатов Палаты Представителей в Договоре ничего не сказано о том, обязаны ли они прекратить членство в палате парламента своего государства. Правда, в п. 2 ст. 41 Договора установлено, что упомянутые депутаты не могут заниматься «другой оплачиваемой деятельностью». Но в российских документах на этот счет обычно говорится более четко: нельзя быть депутатами иных представительных органов.

Можно понять, в связи с чем появилась норма п. 5 ст. 43 Договора («Решение Палаты Представителей считается не принятым, если против него проголосовало более одной четверти от общего числа депутатов»), — она направлена на защиту интересов белорусской стороны и потому является обоснованной. Однако данная норма позволяет блокировать принятие любого закона или Основ законодательства Союзного государства группе депутатов от Российской Федерации, если последняя составит всего лишь треть от общего числа депутатов, избранных на территории РФ. Более того, возможно объединение части депутатов от России и части депутатов от Беларуси для блокирования актов Союзного государства. Такая ситуация будет еще более неестественной.

Очевидно, со временем указанную норму придется уточнить, и лучше с учетом представительства депутатов от соответствующего государства, например, следующим образом: «Решение Палаты Представителей считается не принятым, если против него проголосовало менее трех четвертей депутатов, избранных от Республики Беларусь, или двух третей депутатов, избранных от Российской Федерации». Три четверти депутатов от РБ — это 21, т.е. близко к той четверти, о которой говорит теперешняя норма. Две трети депутатов от РФ — 50, это более весомая численность депутатов для заблокирования акта.

Предлагаемая норма не допускает объединения депутатов Палаты Представителей от обоих государств для блокирования законов или Основ законодательства, что было бы оправданным на данном этапе, поскольку речь идет о защите интересов каждого государства.

Разумеется, надо предвидеть то, что позволяет сам Договор, а именно создание союзных общественных объединений и, следовательно, их участие в выборах депутатов Палаты Представителей, как говорится, единым фронтом на территории обоих государств. Не исключено, что такие депутаты затем объединятся во фракции в Палате Представителей. Но все-таки при принятии законов и Основ на первом этапе более важными представляются не политические концепции, а интересы государств, которые и защищаются раздельной отрицательной оценкой депутатами законопроектов.

Для принятия рядом органов Союзного государства решений избран метод единогласия. Но отдельные нормы не совсем понятны. Так, согласно ст. 37 Договора 1999 г., акты Высшего Государственного Совета принимаются на основе единогласия государств-участников. Акт не является принятым, если одно из государств-участников высказалось против его принятия. Голосование на заседаниях Высшего Государственного Совета от имени государства-участника осуществляет глава государства либо лицо, им уполномоченное.

Здесь не ясна формула «одно из государств-участников высказалось против...». Предполагается ли единое решение всех членов Высшего Государственного Совета от соответствующего государства? Или возможна ситуация, когда одно из лиц против (например Председатель Государственной Думы), а остальные за? Кроме того, норма не позволяет однозначно судить о том, выступают ли члены Высшего Государственного Совета при обсуждении возможных его решений в личном качестве (это очевидно лишь для глав государств) или от имени органа, который они возглавляют (председатели палат парламентов, председатели правительств).

В Договоре не совсем понятно решен вопрос об актах органов Союзного государства, их назначении и соотношении. Так, Высший Государственный Совет издает декреты, постановления и директивы (п. 3 ст. 35). Парламент принимает законы и Основы законодательства (ст. 40). Совет Министров издает постановления, директивы и резолюции (п. 2 ст. 46).

В статье 58 Договора дана такая последовательность нормативно-правовых актов Союзного государства: законы, Основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции. Говорится и о том, что органы Союзного государства также могут принимать рекомендации и заключения.

Предметное соотношение актов не совсем ясно. Более или менее понятно, для чего Парламент принимает законы и Основы законодательства. Первые касаются вопросов исключительного ведения Союзного государства и. надо полагать, будут актами прямого действия на всей территории Союзного государства, а Основы — рамочными актами по вопросам совместного ведения, на базе которых государства-участники осуществляют собственное нормативное регулирование (ст. 59).

Но придется определить, когда для реализации задач Высшего Государственного Совета принимаются декреты, когда — постановления, когда — директивы. Соответственно для Совета Министров надо уточнять, в каких случаях издаются постановления, директивы и резолюции, тем более что два вида актов — постановления и директивы — для обоих органов совпадают.

Есть неувязки в регулировании Договором вопросов иерархии нормативных актов. Например, из Договора достаточно ясна подчиненность актов Совета Министров актам Высшего Государственного Совета. Согласно ст. 46, Совет Министров действует в соответствии со своей компетенцией, определенной Договором и решениями Высшего Государственного Совета. Решение Совета Министров может быть приостановлено или отменено Высшим Государственным Советом. Однако очевидно, что компетенцию Совета Министров могут определять и законы, Основы законодательства Союзного государства.

Кроме того, хотя предполагается более высокое место законов в соотношении с актами Высшего Государственного Совета (п. 1 ст. 59 Договора), судьба закона реально может зависеть от глав государств: п. 8 ст. 43 Договора установлено, что если у Председателя Высшего Государственного Совета (это глава одного государства-участника) или у главы второго государства есть возражения, то закон отклоняется. Преодоление вето не предусмотрено Договором.

В некоторых аналитических материалах, распространяемых в Государственной Думе, можно встретить сетования по поводу того, что Договор принижает роль парламентов государств-участников, в том числе Государственной Думы. Вряд для таких выводов есть основания. И все же некоторые предложения, высказанные при этом, заслуживают внимания. В частности предложение о том, чтобы в рамках Палаты Союза правом законодательной инициативы обладали не только Палата в целом, как предусмотрено Договором, но и отдельные члены Палаты, в принципе можно реализовать. Но вряд ли может быть поддержан такой приводимый в его пользу аргумент: это, мол. необходимо для того, чтобы депутаты Государственной Думы, входящие в Палату Союза, могли реализовать свои инициативы или инициативы Думы. Недооценивается тот факт, что общая депутация от обеих палат каждого парламента (РБ и РФ) имеет задачу консолидированного выступления в рамках палаты. Гораздо рациональнее было бы ставить другой вопрос — о наделении правом законодательной инициативы в Парламенте Союзного государства палат парламентов государств-участников.

Предстоит более четко определить систему управления Союзным государством. В соответствии со ст. 44 Договора в состав Совета Министров входят лица на паритетной основе — министры иностранных дел, экономики и финансов государств-участников — и руководители «основных отраслевых и функциональных органов управления Союзного государства». Конечно, Договором не регулируются вопросы структуры и статуса органов управления. Для этого предусматривается положение, утверждаемое Высшим Государственным Советом, Но на практике вопрос о системе органов управления станет одним из актуальных по мере укрепления Союзного государства.

В заключение следует отметить, что Договором от 8 декабря 1999 г. создана эффективная база для укрепления и развития Союзного государства РБ и РФ. Имеются правовые предпосылки интеграционных процессов, прежде всего в части экономического единства, создания единого законодательства и обеспечения единого статуса человека и гражданина на всей территории Союзного государства. В вопросах внешней политики и обороны государства на данном этапе сохраняют самостоятельность и пользуются методом согласования своих шагов, а также совместных действий. Все это со временем может создать почву, во-первых, для упрочения самого Союзного государства, во-вторых, для перехода к более тесному союзу — федеративному государству.

Поступила в редакцию 30.11.2000

ВЕСТИ MOCK УН-ТА СЕР. 11, ПРАВО 2001 № 1

Главная

Предыдущая статья | Статьи | Следующая статья



[1] См. об этом: Авакьян С.А. Проблемы гражданства Союза Беларуси и России // Материалы научно-практической конференции «Проблемы унификации законодательства Беларуси и законодательства России в процессе интеграции». Москва, 18—19 декабря 1997 г. // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России 1998. №2. С 25—28; Бабурин С.Н. Союзный парламент как обязательный элемент реинтеграции России и Беларуси // Там же. С. S—9; Он же. Время действовать Строительство Союзного государства Белоруссии и России требует ежедневной практической работы // Независимая газета. 2000. 29 апр., Барнин И Я., Миронов В.О. Россия и Беларусь: история воссоединения. М., 2000; Василевич ГА. Конституционные основы формирования единой правовой системы Союза Беларуси и России // Материалы научно-практической конференции «Проблемы унификации законодательства Беларуси и законодательства России в процессе интеграции». Москва, 18—19 декабря 1997 г // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. С. 31—35; Годин Ю. На пути к Союзному государству. К новому этапу двухсторонней интеграции России и Белоруссии // Независимая газета. 2000 26 янв; Забейворота А И Институты парламента в российско-белорусской интеграции- Автореф. дис. . канд. юрид наук. М., 2000; Он же Парламентаризм и этапы формирования белорусско-российской государственности М., 2000. Миронов О.О. Конституции Беларуси и России как правовая основа Союза // Материалы научно-практической конференции «Проблемы унификации законодательства Беларуси и законодательства России в процессе интеграции». Москва, 18—19 декабря 1997 г. // Информационный бюллетень Парламентского Собрания Союза Беларуси и России. С. 42—43; Пастухова Н.Б. Союз России и Белоруссии: этапы, особенности, перспективы (конституционно-правовой аспект): Автореф дис.... канд. юрид, наук. М., 2000, и др.










Главная| Контакты | Заказать | Рефераты
 
Каталог Optime - Тематический каталог сайтов. Каталог Boom.by rating all.by

Карта сайта | Карта сайта ч.2 | KURSACH.COM © 2004 - 2011.